МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 30 марта 1998 года N 2024-ЕС

[Методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям]

 Направляются для использования в работе подготовленные Министерством юстиции Российской Федерации методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям.

Предлагаемый документ содержит рекомендации по наиболее общим вопросам практики осуществления контроля за деятельностью общественных объединений.

В дальнейшем нами предполагается продолжить эту работу на основе углубления и уточнения общих положений, а также путем разработки частных методик по отдельным, более узким проблемам.

Имеющиеся замечания и предложения по указанным вопросам просим направлять в Департамент по делам общественных и религиозных объединений.

Заместитель министра
Государственный советник
юстиции I клаcса
Е.Сидоренко

Приложение

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям

В соответствии с Федеральным законом 'Об общественных объединениях' органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям (далее именуется - контроль за деятельностью общественных объединений).

Настоящие методические рекомендации разработаны на основе действующего законодательства и указов Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся контроля за деятельностью общественных объединений, а также с учетом практики органов юстиции по осуществлению такого контроля.

1. Цели и задачи контроля за деятельностью общественных объединений

Контроль за деятельностью общественных объединений со стороны органов юстиции призван обеспечить функционирование зарегистрированных общественных объединений в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации, действующим законодательством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами, а также в соответствии с их уставными целями.

Приоритетными целями и задачами контроля, осуществляемого органами юстиции за деятельностью общественных объединений, являются:

• обеспечение выполнения требований статьи 13 Конституции Российской Федерациистатьи 16 Федерального закона 'Об общественных объединениях' о запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
• осуществление во взаимодействии с другими органами государственной власти мер по противодействию политическому экстремизму, по предупреждению и пресечению проявлений фашизма и иных форм политического экстремизма в деятельности общественных объединений;
• обеспечение выполнения требований закона и указов Президента Российской Федерации о недопустимости создания и деятельности организационных структур политических партий, политических движений и других политических организаций в государственных органах, на предприятиях, в учреждениях и иных организациях в Российской Федерации;
• воспрепятствование деятельности, выходящей за пределы уставных целей общественных объединений, а также деятельности, осуществляемой без надлежащего разрешения либо запрещенной законом.
• Реализация названных выше целей и задач зависит от эффективности контроля за деятельностью общественных объединений. 

2. Система контроля за деятельностью общественных объединений

Система контроля за деятельностью общественных объединений со стороны органов юстиции представляет собой совокупность мер правового, организационного и методического характера.

2.1. Информационно-аналитическое обеспечение контроля за деятельностью общественных объединений

Основу деятельности органов юстиции по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений составляет работа по сбору, анализу и систематизации информации о деятельности зарегистрированных общественных объединений.

Источниками получения необходимой информации о деятельности общественных объединений могут быть:

• уставы и другие учредительные документы;
• программные документы общественных объединений;
• решения и протоколы заседаний руководящих органов общественных объединений и распорядительные документы их должностных лиц;
• годовые и квартальные отчеты о деятельности общественных объединений;
• отчеты об использовании имущества общественными объединениями;
• информация, ежегодно представляемая общественными объединениями в регистрирующие органы о продолжении деятельности;
• публикации и сообщения печати и других средств массовой информации, касающиеся деятельности общественных объединений;
• материалы о деятельности средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются общественные объединения;
• иные печатные издания (листовки, плакаты, брошюры и т.п.) общественных объединений;
• письма, жалобы и заявления граждан;
• обращения общественных объединений и других негосударственных организаций;
• сообщения правоохранительных, финансовых, налоговых и других государственных органов и органов местного самоуправления;
• материалы уголовных и гражданских дел, а также дел об административных правонарушениях;
• фото-, аудио- и видеоматериалы;
• заключения экспертиз и отдельных специалистов;
• материалы проверок деятельности общественных объединений и посещений проводимых ими мероприятий.

Осуществление контроля за деятельностью общественных объединений, а следовательно, и сбор информации об их деятельности начинается со дня государственной регистрации в органах юстиции.

 В целях придания этой работе более организованного и планомерного характера рекомендуется ведение специальных контрольных карточек на каждое зарегистрированное общественное объединение, а при наличии возможностей может быть создан компьютерный банк данных.

Целесообразно, чтобы такие контрольные карточки содержали основные учетные данные об общественных объединениях: название, дату регистрации, регистрационный номер, организационно-правовую форму и вид общественного объединения, местонахождение постоянно действующего руководящего органа, фамилии и телефоны руководителей и другие сведения, необходимые для оперативного контроля за деятельностью общественных объединений.

В аналитическом разделе указанной карточки предлагается фиксировать соответствующие замечания и выводы по документам и другой имеющейся информации о текущей деятельности общественных объединений.

Ведение контрольных карточек позволяет закреплять и планомерно накапливать информацию для осуществления контроля за деятельностью общественных объединений.

Полученная органами юстиции информация должна быть всесторонне проанализирована с точки зрения:

• достоверности;
• объективности;
• актуальности;
• соответствия содержащихся в информации сведений о деятельности общественного объединения уставным целям и действующему законодательству;
• наличия оснований для применения к общественному объединению тех или иных мер ответственности, предусмотренных законом;
• возможности реализации полученной информации в иных формах. 

Результаты анализа информации о деятельности общественного объединения могут быть зафиксированы в указанной выше контрольной карточке или оформлены в виде отдельной справки, которую целесообразно приобщить к материалам регистрационного дела.

2.3. Формы и методы контроля за деятельностью общественных объединений

Формы и методы осуществления органами юстиции контроля за деятельностью общественных объединений разнообразны. К числу основных из них относятся:

• проведение контрольных проверок деятельности общественных объединений;
• посещение мероприятий, проводимых общественными объединениями;
• направление запросов в органы государственной власти и органы местного самоуправления о представлении необходимых сведений, связанных с уставной деятельностью общественных объединений;
• направление запросов в общественные объединения о представлении в регистрирующий орган юстиции предусмотренных законом документов и информации о деятельности общественного объединения.

Выбор форм и методов осуществления контроля за деятельностью общественных объединений зависит от целей и задач такого контроля, условий его проведения и других конкретных обстоятельств.

В рамках настоящих методических рекомендаций представляется целесообразным остановиться на наиболее актуальных вопросах методики проверок деятельности общественных объединений, проведение которых предполагает использование комплекса форм и методов контроля.

В зависимости от стоящих задач проверки деятельности общественных объединений могут быть общими и целевыми. Проведение проверок осуществляется как в плановом порядке, так и в случаях возникновения обстоятельств, требующих оперативного реагирования. Такими обстоятельствами проведения внеплановых проверок могут быть поручения или просьбы и рекомендации соответствующих государственных органов, письма, жалобы, заявления граждан и организаций, сообщения средств массовой информации.

О предстоящей проверке информируются постоянно действующий руководящий орган общественного объединения, с должностными лицами которого согласовывается время и место проверки. Как правило, проверки проводятся по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Для обеспечения полноты, объективности и оперативности проверки целесообразно, чтобы в ней участвовало, как правило, не менее двух специалистов органа юстиции.

Проверке предшествует необходимая подготовка. Составляется план с указанием основных вопросов, подлежащих проверке.

Оформляется письменное предписание, дающее право тем или иным специалистам на проведение проверки деятельности общественного объединения от имени соответствующего органа юстиции. С началом проверки указанные документы предъявляются должностным лицам общественного объединения.

При подготовке к проверке изучается возможность и необходимость привлечения к участию в ней работников правоохранительных, финансовых, налоговых и других государственных органов, а также экспертов и специалистов. В случае признания необходимости участия в проверке работников государственных органов руководителем органа юстиции направляется письмо в соответствующий государственный орган по этому вопросу с обоснованием такой необходимости, определением конкретных задач участия в проверке и предварительных сроков ее проведения.

Важной стадией подготовки к проверке является изучение и анализ всей имеющейся информации о деятельности проверяемого общественного объединения - и прежде всего уставных и других учредительных документов, имеющихся в регистрационном деле. Особое внимание следует обратить на анализ уставных и программных документов политических партий, политических движений и других политических организаций.

Проверку целесообразно начать с общего ознакомления с общественным объединением и его деятельностью путем заслушивания информации уполномоченных руководителей и других должностных лиц общественного объединения. Представляется также оправданным предложить им подготовить для проверяющих необходимые рабочие материалы.

Предметом изучения и анализа в ходе проверки являются:

• решения и протоколы заседаний руководящих органов общественного объединения и распорядительные документы их должностных лиц;
• конкретные направления деятельности по выполнению уставных целей, соответствие ее положениям устава и действующему законодательству;
• организационная структура общественного объединения, система управления им;
• наличие отделений, организаций, филиалов или представительств в субъектах Российской Федерации, характер и порядок их деятельности;
• символика общественного объединения (флаги, эмблемы, вымпелы и т.д.) и соответствие ее требованиям закона;
• участие в союзах (ассоциациях) общественных объединений и иных видов юридических лиц;
• предпринимательская деятельность: направленность, соответствие ее уставным целям и действующему законодательству; соблюдение порядка создания предпринимательских структур или участия в их создании;
• соблюдение установленных требований в отношении лицензируемой деятельности;
• материалы об учреждении некоммерческих организаций данным общественным объединением, в том числе средств массовой информации;
• источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения и его структурных подразделений; порядок использования имущества;
• материалы статистической и финансовой отчетности, справки и акты проверок контрольно-ревизионными, финансовыми, налоговыми и другими органами надзора и контроля;
• планы работы руководящих органов по организационному обеспечению деятельности общественного объединения.

В ходе проверки представители органа юстиции могут также, в порядке осуществления контроля, посетить те или иные мероприятия (съезды, конференции, собрания, заседания руководящих органов, митинги, шествия, демонстрации и т.п.), проводимые общественным объединением.

Результаты проверки деятельности общественного объединения оформляются в виде справки или докладной записки на имя руководителя органа юстиции. Об итогах проверки информируется постоянно действующий руководящий орган общественного объединения.

Выполнение общественным объединением предложений и рекомендаций по результатам проверки контролируется органом юстиции.

2.4. Реализация выводов по результатам контроля за деятельностью общественных объединений

В зависимости от результатов контроля за деятельностью общественных объединений, характера допущенных нарушений и их последствий органам юстиции целесообразно дифференцированно подходить к выбору форм реагирования на недостатки в деятельности общественных объединений.

В установленных законом случаях органы юстиции вправе вынести руководящим органам общественных объединений письменное предупреждение. Основанием для вынесения письменного предупреждения является нарушение законодательства Российской Федерации или совершение общественными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Письменное предупреждение должно быть мотивированным, с указанием конкретных оснований его вынесения. Поскольку оно выносится от имени органа юстиции, то должно быть подписано соответствующим руководителем органа юстиции, которому предоставлено такое право.

Письменное предупреждение направляется в адрес постоянно действующего руководящего органа общественного объединения с последующим контролем со стороны органа юстиции за устранением выявленных нарушений.

Предупреждение, вынесенное органом, регистрирующим общественные объединения, может быть обжаловано общественными объединениями в судебном порядке.

В иных случаях органы юстиции могут в письменной или устной форме информировать руководящие органы общественных объединений об имеющихся недостатках, ставить перед ними вопрос об их устранении и приведении деятельности общественных объединений в соответствие с их уставными целями и действующими нормативными правовыми актами.

Орган юстиции, регистрирующий общественное объединение, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суде в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе.

Постановка вопроса органами юстиции перед судом о приостановлении деятельности общественных объединений согласно статье 42 Федерального закона 'Об общественных объединения может иметь место только в случаях нарушения общественными объединениями Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и законодательства Российской Федерации.

В случае приостановления деятельности общественного объединения органы юстиции при осуществлении контроля за такими общественными объединениями должны учитывать, что на срок, установленный решением суда, приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных их действиями, и уплате штрафов.

Общественное объединение возобновляет свою деятельность, если в течение установленного судом срока оно устраняет нарушение, прослужившее основанием для приостановления его деятельности.

В случае неустранения общественным объединением указанного нарушения орган юстиции, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации.

Органы юстиции могут информировать по результатам контроля за деятельностью общественных объединений соответствующие государственные органы о фактах нарушения общественными объединениями законов и иных правовых актов, требующих принятия мер указанными органами.

При необходимости органы юстиции вправе по основаниям, предусмотренным статьями 42 и  Федерального закона 'Об общественных объединениях', ходатайствовать перед соответствующим прокурором о постановке вопроса о приостановлении деятельности общественного объединения или о его ликвидации в установленном законом порядке.

В случаях, когда выявленные нарушения в деятельности должностных лиц общественных объединений содержат признаки преступлений либо административных правонарушений, органы юстиции передают материалы в соответствующие органы, к компетенции которых по закону отнесено рассмотрение данных вопросов.

Эффективной формой реализации информации по результатам контроля за деятельностью общественных объединений являются публикации в печати и сообщения других средств массовой информации.

3. Нормативно-правовая основа деятельности органов юстиции по контролю за деятельностью общественных объединений 

Нормативно-правовую основу деятельности органов юстиции по осуществлению контроля за деятельностью общественных объединений составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон 'Об общественных объединениях', другие законодательные акты и указы Президента Российской Федерации, в которых содержатся следующие положения.

Конституция Российской Федерации 

- Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (статья 13).

- Орган государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (статья 15).

- Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется (статья 30).

Федеральный закон от 19 мая 1995 года 'Об общественных объединениях' 

- Орган, регистрирующий общественные объединения, осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Указанный орган вправе:

• запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы;
• направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях;
• в случае выявления нарушений общественными объединениями законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, регистрирующим общественные объединения, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения (статья 38). 

- Орган, регистрирующий общественные объединения, вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественных объединений после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд в установленном законом порядке или не признаны судом не основанными на законе (статья 42).

- Если в течение установленного судом срока приостановления деятельности общественного объединения оно не устраняет нарушение, послужившее основанием для приостановления его деятельности, то орган, внесший в суд заявление о приостановлении деятельности данного объединения, вносит в суд заявление о его ликвидации (статья 43).

- Общественное объединение обязано:

• соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами;
• ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом;
• ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его названия и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц;
• представлять по запросу органа, регистрирующего общественные объединения, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы;
• допускать представителей органа, регистрирующего общественные объединения, на проводимые общественным объединением мероприятия;
• оказывать содействие представителям органа, регистрирующего общественные объединения, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Непредставление обновленных сведений для внесения в единый государственный реестр юридических лиц в течение трех лет влечет за собой обращение органа, зарегистрировавшего общественное объединение, в суд с иском о признании данного объединения прекратившим свою деятельность в качестве юридического лица и об исключении его из единого государственного реестра юридических лиц (статья 29).

- Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления и законности.

Деятельность общественных объединений должна быть гласной, а информация об их учредительных и программных документах общедоступной (статья 15).

- Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни (статья 16).

 Федеральный закон от 12 января 1996 года 'О профессиональных  союзах, их правах и гарантиях деятельности' 

- Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации не вправе контролировать деятельность профсоюзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций (статья 8).

- В случае, если деятельность профсоюза противоречит Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации, федеральным законам, она может быть приостановлена на срок до шести месяцев или запрещена решением Верховного Суда Российской Федерации или соответствующего суда субъекта Российской Федерации по заявлению Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора соответствующего субъекта Российской Федерации (статья 10).

Указ Президента Российской Федерации от 13 января 1993 года N 45 'О мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений' 

Обеспечить неукоснительное соблюдение конституционной законности при регистрации уставов общественных объединений и усиление контроля за их деятельностью.

Строго выполнять требование Конституции Российской Федерации недопустимости создания и деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение конституционного строя и целостности государства, подрыв его безопасности, разжигание социальной, национальной и религиозной розни.

Выявлять организационные структуры, присвоившие себе полномочия конституционных органов власти, и вносить в соответствующие органы предложения о роспуске этих структур.

В соответствии с законом обеспечить привлечение к ответственности общественных военизированных объединений и вооруженных формирований, действие которых выходит за пределы их уставных целей и задач, либо иным образом нарушают законодательство об общественных объединениях, либо направлены на воспрепятствование законной деятельности органов государственной власти, их роспуск, замену или формирование параллельных структур государственной власти, дискредитацию органов государственной власти путем распространения заведомо ложных сведений (пункт 1).